Algemeen

Inhoud

Algemene inleiding Begroting 2021-2024

“Gerichte keuzes, gezonde toekomst”. Dat is het motto van deze begroting 2021-2024. Figuurlijk gezond, omdat Lansingerland een krachtige samenleving kent, die ook in deze gekke tijd nog steeds groeit en bloeit. Letterlijk gezond, omdat we ons houden aan alle noodmaatregelen en uitzien naar de dag dat de pandemie voorbij is. En financieel gezond, omdat het college in deze begroting noodzakelijke, gerichte keuzes maakt die leiden tot een sluitende begroting voor 2021. In deze inleiding nemen we u mee in de context waarbinnen we keuzes hebben gemaakt, in de omvang van de uitdaging waarvoor we ons gesteld zagen en in de maatregelen die het college voorstelt.

De context in vogelvlucht
De coronacrisis heeft aan het jaar 2020 na een paar maanden een bizarre wending gegeven. Deze pandemie heeft een enorme maatschappelijk impact die nog jaren zal doorwerken. In welke mate, dat weten we niet. Juist in deze onzekere tijd, verwacht de samenleving leiderschap van ons als gemeentebestuur. Besturen in coronatijd is risico’s zien en maatregelen treffen. Met het instellen van de reserve Crisismaatregelen bij de Zomerrapportage 2020 zijn de eerste financiële risico’s als gevolg van de coronacrisis voor Lansingerland op korte termijn afgedicht. Besturen is altijd óók vooruitzien. Hoe houden we Lansingerland (financieel) gezond en hoe zorgen we ervoor dat Lansingerland toekomstbestendig is? Naast de ambities uit het coalitieakkoord ontwikkelen we nieuwe toekomstperspectieven. Tegelijkertijd worden we geconfronteerd met autonome ontwikkelingen in het sociaal domein. Net als alle andere gemeenten in Nederland ligt er ook bij ons een uitdaging om de financiële consequenties van de Wet maatschappelijk ondersteuning (Wmo) en de Jeugdwet als openeinderegelingen op te vangen.

Economische turbulentie
Dat de coronacrisis impact zou hebben op de economie was duidelijk, maar hoe groot en hoe lang? Het CPB hanteerde in maart verschillende scenario’s, met krimp (1,2% - 7,7%) voor 2020 en krimp of groei voor 2021. Nu enkele maanden verder hebben we weliswaar wat ijkpunten, maar de context blijft erg veranderlijk. Het kabinet schat de neergang van de economie in 2020 nu in op 5% en rekent voor 2021 al weer op 3,5% groei. Voor Nederlandse begrippen zijn dit zeldzame uitschieters. Het Kabinet heeft daarom stimulerende maatregelen getroffen van ongekende (financiële) omvang om de ontstane recessie te bestrijden en de economie op gang te houden. Behoudens de forse bedragen aan TOZO-uitkeringen, waarvan gemeenten de uitvoering verzorgen, hebben gemeenten tot nu toe vooral compensatie gekregen voor de tot de zomer extra gemaakt kosten als gevolg van de coronacrisis. Er is op dit moment nog geen zicht op financiële bedragen voor 2021, niet voor compensatie, noch voor specifieke stimuleringsmaatregelen.

Tekort sociaal domein geeft reden tot zorg
Zoals bekend heeft het college dit voorjaar geen kaderbrief opgesteld. De onzekerheden waren te groot, het woord ‘kader’ zou weinig betekenis hebben gehad. In deze begroting heeft het college zonder kaderbrief toch integraal de noodzakelijke afwegingen gemaakt. Dit resulteert in een sluitende begroting in 2021. Daarvoor was inspanning nodig. Het toenemende beroep op de voorzieningen die vallen onder de Wmo, door vergrijzing en door de aanzuigende werking van het landelijke ingevoerde abonnementstarief voor de Wmo, heeft Lansingerland financieel fors geraakt: het tekort bij de Wmo wordt in 2021 nu ingeschat op € 0,9 miljoen en zal oplopen naar € 4,9 miljoen in 2024. Daarbij ziet het college ook nog risico’s dat dit tekort, zonder aanpassing van de huidige wetgeving, nog verder kan oplopen. Met de extra benodigde bedragen van deze omvang en de risico’s op nog verder oplopende tekorten is Lansingerland geen uitzondering. Het is een landelijk probleem waarvoor het Rijk niet langer de ogen kan sluiten. Dit is een weeffout in de wetgeving met groot effect voor de gemeentelijke begrotingen. Niet voor niets sturen vele gemeenten en provincies brandbrieven naar ‘Den Haag’ over dit thema. Wanneer komt het Rijk over de brug met compensatie en aanpassing van het abonnementstarief in de Wmo, dat de aanzuigende werking veroorzaakt?

Naar verwachting geeft het Rijk in het najaar (vòòr 2021) duidelijkheid over de resultaten van het onderzoek naar de kostenontwikkelingen in het sociale domein in relatie tot de gemeentelijke bekostiging, alsmede over de herijking van het Gemeentefonds.

Realistisch begroten in het sociaal domein
De Begroting 2021-2024 baseert zich op geactualiseerde, realistische ramingen naar de huidige inzichten en weet het tekort in de Wmo in 2021 te dekken. Voor latere jaren rekenen wij op eventuele compensatie of aangepaste regelgeving vanuit het Rijk. Dat gat lopen we nu dus nog niet dicht. Wij kijken daarbij ook kritisch naar mogelijke lokale beïnvloedingsknoppen. De ontwikkelingen zijn moeilijk in te schatten. Wanneer relevante wijzigingen zich voordoen dan informeren wij u daar uiteraard over.
De ontwikkelingen in het sociale domein reiken verder dan de Wmo. De uitgaven voor participatie groeien en het aantal bijstandsgerechtigden neemt naar verwachting toe als gevolg van de coronacrisis. Afhankelijk van de omvang van de compensatie in het BUIG-budget voor Lansingerland gaan de extra kosten in 2021 uitkomen op € 510.000 en in 2022 structureel op circa € 800.000. Zo laat de beheersing van de budgetten voor Jeugdhulp uitdagingen zien en ook het Jeugd- en leerlingenvervoer vergt structureel meer budget (€ 350.000). Met de bestemmingsreserve Sociaal domein heeft de raad voorzien in een tijdelijke dekking van de extra uitgaven aan de lokale en regionale jeugdhulp. Dat biedt het college de gelegenheid om structurele beheersmaatregelen voor te bereiden en de uitvoering daarvan een plek te geven binnen het toekomstperspectief van Lansingerland.

Gezonde toekomst vraagt nu om focus
De coronacrisis stelt ons voor een nieuwe realiteit, heeft gevolgen voor de bestuurlijke ambities en brengt nieuwe opgaven met zich mee. Vooruitkijken in een periode vol onzekerheden is niet eenvoudig, maar willen wij de vraagstukken en opgaven die op ons afkomen het hoofd bieden, dan moeten wij daar met elkaar over nadenken en de richting bepalen. De opgaven op thema’s als wonen, mobiliteit, economie en samenleving zijn groot. Om daar actief sturing aan te geven moeten we focus aanbrengen en gerichte keuzes maken op basis van integrale afwegingen en binnen onze financiële mogelijkheden.

Lansingerland heeft het toekomstperspectief aan raadsleden gepresenteerd waarbij is uitgegaan van de demografische ontwikkelingen binnen onze gemeente (groei en vergrijzing) en de maatschappelijke, economische en technische trends die op ons afkomen in relatie tot thema’s als gezondheid, veiligheid en duurzaamheid. Lansingerland groeit en ontwikkelt op alle fronten. Willen we onze kwaliteiten, ons profiel en onze positie in de metropoolregio waarborgen, dan moeten we koersen op de toekomstbestendige samenleving en gerichte keuzes maken. Hoe zorgen wij ervoor dat de kwaliteit van het leven in Lansingerland in de toekomst zo goed blijft als het nu is, met een prettige en veilige leefomgeving en gezondheidsfaciliteiten voor onze bewoners? Hebben we voldoende geschikte woningen voor de toekomst en bieden we ruimte aan mobiliteit? Hoe staat het met de economische bedrijvigheid? Wat dragen wij bij aan een duurzame samenleving? Met de juiste keuzes zijn we in staat om het welzijns- en welvaartsniveau te handhaven. In de komende maanden worden in aanloop naar de kaderbrief de opgaven voor de toekomst uitgewerkt en nader geconcretiseerd. Lansingerland groeit en om ook bloei te borgen is nu al een toekomstbestendige organisatie nodig. Met deze begroting zetten wij daarvoor de eerste stappen.

Gerichte keuzes maken
Het college stond eind augustus 2020 voor de opgave om de totale financiële problematiek van de autonome ontwikkelingen en beleidsvoornemens op dat moment van circa € 4,7 miljoen in 2021, oplopend tot € 9,2 miljoen in 2024 op te lossen; een niet-sluitende begroting voor 2021 was voor het college was geen optie. De gemeente wil immers haar eigen financiële keuzes kunnen blijven maken en zelf haar huishoudboekje op orde hebben. Er zijn gemeenten die bewust geen sluitende begroting opstellen als ‘signaal naar de Den Haag’. Daarbij sluiten wij ons niet bij aan.

Bij de integrale afweging hebben we uitgangspunten geformuleerd. De belangrijkste zeven zijn:
1) Ambities uit het coalitieakkoord en collegeprogramma realiseren;
2) Gerichte keuzes maken die passen bij de omvang van de financiële uitdaging ;
3) Verantwoordelijkheid nemen voor de situatie in het sociaal domein;
4) Kwaliteit van de buitenruimte op peil houden, nu het belang daarvan alleen maar toeneemt;
5) Voorzieningen in stand houden en daarmee desinvesteringen voorkomen;
6) Investeringen doorzetten in het licht van de ontwikkelingen rondom het toekomstperspectief;
7) Belastingen onder het landelijke gemiddelde houden.

Een uitgangspunt dat van tevoren al vaststond, is het onaangetast laten van de totale opbrengst van de verkoop van Eneco-aandelen van € 137,6 miljoen. Dit bedrag is nog steeds volledig beschikbaar voor investeringen en/of voorzieningen voor de inwoners, ondernemingen en instellingen van Lansingerland. Met de raadsleden is immers afgesproken dat zij in het najaar van 2020 worden geconsulteerd over de aanwending van dit ongekend forse bedrag.

De oplossingsrichtingen aan zowel de kosten- als aan de opbrengstenkant zijn gerichte keuzes. Een aantal maatregelen is generiek van aard en vermindert de kosten. Denk aan het niet indexeren van inflatie gerelateerde uitgaven met circa € 480.000 structureel, geen stelpost opnemen voor salarissen in nieuwe CAO in 2021. Of aan de batenkant: uren toerekening aan grondexploitaties en actualisering van afschrijvingstermijnen. Er zijn ook specifieke maatregelen getroffen. In het domein Samenleving stellen we het budget beleidsaccenten naar beneden bij met € 205.000 in 2021 oplopend naar € 255.000 in latere jaren. In het Domein Ruimte en Economie stellen we de implementatie van verdere verduurzaming van het Integraal Beheerplan uit en besparen daarmee € 200.000 in 2021, oplopend tot € 680.000 in 2024. Kosten voor het zwerfvuil (€ 80.000) brengen we onder bij de afvalstoffenheffing waardoor het tarief mede door inflatie (1,6%) stijgt met 5,5%. Berekeningen van het gemeentelijk rioleringsplan laten zien dat er meer kosten zijn toe te rekenen aan de rioolbelasting. Gezien de systematiek van de opgebouwde Voorziening Rioolheffing leidt dat laatste nu niet tot een tariefstijging.

Coalitieakkoord doelstelling OZB-woningen gehaald
Bij de integrale afweging heeft het college ook de lokale belastingen betrokken. De doelstelling in het coalitieakkoord bij de OZB-woningen is inmiddels gehaald: namelijk het terugbrengen van de lokale lasten (woningen), waarbij het tarief in percentage 9% onder het landelijk gemiddelde ligt. Dit betekent dat voor 2021 en verder de OZB voor woningen niet verder verlaagd hoeft te worden. Voor 2021 levert dat € 400.000 op en vanaf 2022 structureel € 800.000. Aan de opbrengstenkant boekt het college een ramingsvoordeel bij de OZB niet-woningen omdat voor 2021 en verder verschillende uitbreidingen op bedrijventerreinen nog niet in de areaaluitbreiding waren opgenomen. Dat levert een voordeel op van € 600.000 structureel. De OZB voor niet-woningen is in Lansingerland al enige jaren onveranderd. Inmiddels ligt hierdoor ons tarief 16,9% lager dan het landelijk gemiddelde, terwijl onze ligging en voorzieningenniveau bovengemiddeld aantrekkelijk zijn, zoals we bijvoorbeeld merken in leegstandscijfers en de verkoop van kavels op bedrijventerreinen. Deze onbenutte belastingcapaciteit wil het college inzetten om de resterende financiële problematiek die nu voor ons ligt op te lossen. Stapsgewijs wordt het tarief opgehoogd naar het landelijk gemiddelde; voor 2021 levert dat € 400.000 op, in 2022 € 700.000 en in 2023 en verder € 1.050.000. Andere lokale belastingen zoals de hondenbelasting worden niet verhoogd, anders dan dat wel in tegenstelling tot eerdere jaren de consumenten prijsindex (CPI) van 1,6% op alle belastingen wordt toegepast. Het in rekening brengen van deze inflatiecorrectie in de tarieven is bij veel gemeenten gebruikelijk.

Het Meerjaren Investeringsplan
Bij de integrale afweging heeft het college nadrukkelijker dan eerder ook de investeringen meegenomen. Gezien onze ambities en de groei in onze gemeente nemen aantal, omvang en complexiteit van de (investerings) projecten toe. Tot voor kort was het achterblijven van realisatie bij de begrote investeringen eerder regel dan uitzondering. Raadsleden hebben daarvoor ook aandacht gevraagd. Dit vroeg om een verdere professionalisering van het projectmatig werken. Het college heeft daar een voortvarende start mee gemaakt. Een geheel nieuwe opzet van het Meerjaren Investeringsplan (MIP) is het gevolg. Het investeringsvolume dat Lansingerland ambieert moet passen bij de beschikbare uitvoeringscapaciteit, technische en juridische haalbaarheid en financiële mogelijkheden. Dat is nu vergeleken met voorgaande jaren beter afgewogen. Voor 2021 hadden wij al een bedrag van € 18,4 miljoen aan investeringen gepland staan. Dat wordt aangevuld met circa € 12 miljoen aan nieuwe investeringen, waarvoor we u om een investeringskrediet vragen. In totaal gaat het in het MIP om circa 80 projecten. Die maken onderdeel uit van de Begroting 2021-2024, hetgeen betekent dat de kapitaallasten van de bestaande en de voorgenomen investeringen/projecten in de meerjarencijfers zijn opgenomen.

Méér dan techniek
Naast het MIP zijn er aanpassingen in kaderstellende nota’s die financieel effect sorteren op de begrotingscijfers, deels omdat nieuwe regelgeving dat vereist, met name het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), deels omdat het college lokale invulling wenselijk acht. Vanuit haar kaderstellende rol zal de raad zich over deze nota’s moeten uitspreken. In de Nota Activabeleid 2020 stelt het college voor om de afschrijvingstermijnen meer in lijn te brengen met de technische levensduur van bepaalde investeringen in activa. Die effecten zijn in de begroting verwerkt. Het BBV schrijft voor dat aan (nieuwe) investeringen de directe kosten van voorbereiding, administratie en toezicht (VAT-kosten) in het vervolg moeten worden toegerekend. De omvang van het activum stijgt daardoor, en daarmee ook de structurele afschrijvingslasten. Deze financiële effecten dienen nog te worden onderzocht en leggen wij bij de komende kaderbrief aan u voor.

De Nota Reserves en Voorzieningen 2020 is op verzoek van raadsleden eerder dan gepland geactualiseerd. Bestemmingsreserves mogen in beginsel niet worden ingezet voor het dekken van structurele lasten, met uitzondering van het type ‘kapitaal dekkingsreserve’. De meest in het oog springende aanpassing in de nota is dat het college ervoor kiest -en dat aan u voorlegt- om bij het instellen van dit type reserve voorwaarden aan de investeringen te stellen waarvan de kapitaallasten via deze reserve worden gedekt. Deze lokale voorwaarden zijn strikter dan de landelijke vereisten. Op die manier wil het college de onnodige vorming van bestemmingsreserves tegengaan. Naar verwachting is dit type reserve wel nodig om eventuele investeringen uit de Eneco-opbrengsten ‘comptabel-technisch’ te faciliteren, omdat het gemeenten niet is toegestaan om investeringen ineens af te schrijven (geen ‘contant afrekenen’).

Naast het structurele begrotingsevenwicht en de beheersbare schuldquote is het weerstandsvermogen van de gemeente en het daaraan gekoppelde risicomanagement een belangrijke pijler voor een gezonde gemeentelijke financiële positie. De bijgestelde Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen 2020-2023 geeft onder meer de uitgangspunten voor het kwantificeren van risico’s en het kader voor de ratio weerstandsvermogen. Als de raad daarmee instemt, geldt dat kader voor de Begroting 2021-2024.

Sluitende begroting
In de context van de coronacrisis zijn de huidige omstandigheden verre van stabiel. De situatie is voor Nederland, zelfs mondiaal, ongekend. De nu gepresenteerde cijfers in de Begroting 2021-2024 van Lansingerland zijn dus niet in beton gegoten, maar bieden voldoende houvast om de financiële problematiek die Lansingeland treft, te beheersen. Met name de inschatting bij de Wmo is volatiel. Toch denkt het college te mogen spreken van een voldoende robuuste financiële positie. De algemene reserve, met een omvang van € 68,2 miljoen op 1 januari 2021, kan nog een stootje hebben en de enorme spaarpot met Eneco-gelden van € 137,6 miljoen is nog onaangetast. Voorts zijn er afgepaste bestemmingsreserves voor noodzakelijke en specifieke doelen.

Bij de Zomerrapportage 2020 heeft de raad de ingestelde bestemmingsreserve Sociaal domein met € 4 miljoen opgehoogd om de overschrijdingen bij de Jeugdhulp tijdelijk op te vangen. De opdracht Veranderopgave Jeugdhulp gaat zorgen voor structurele oplossingen. Ook heeft u met de bestemmingsreserve Financieringsstructurering (€ 10,3 miljoen) voorzien in een tijdelijk oplossing voor de wegvallende dividenden van Eneco en Stedin. De daaraan gekoppelde bestuursopdracht Herziening Financieringsstructuur is recent ter informatie aan u toegestuurd. Beide tijdelijke budgettaire oplossingen waren voor het college een gegeven en zijn niet meer meegenomen in de integrale afweging van deze begroting. Met structurele maatregelen aan de kosten- en opbrengstenkant, waaronder de verhoging van de OZB niet-woningen, presenteert het college een sluitende begroting in 2021, met dien verstande dat voor 2021 een klein overschot resteert van € 15.000. Dat wordt verrekend met de algemene reserve.

Voor latere jaren moet tijdelijk een beroep worden gedaan op de algemene reserve. Die is met een huidige omvang van € 68,2 miljoen toereikend om dat op te vangen.

Met “Gerichte keuzes, gezonde toekomst” laat het college in de Begroting 2021-2024 perspectief zien. Tegenover de autonome (financiële) uitdagingen staan haalbare maatregelen waarbij wij gericht kiezen om Lansingerland toekomst te bieden en (financieel) gezond te houden.

Financiële samenvatting

Het financiële beeld van de Begroting 2021-2024

De cijfers van de ambities uit het coalitieakkoord, nieuwe voornemens en vooral de autonome ontwikkelingen laten samen zonder maatregelen een aanzienlijk tekort zien van € 4,8 miljoen in 2021 dat oploopt naar € 9,3 miljoen structureel in 2024. Onderstaand overzicht biedt het beeld van de totale problematiek geclusterd naar domeinen. Met name de autonome ontwikkelingen bij de Wmo zijn de oorzaak van het overgrote deel van de meerjarige tekorten (€ 0,9 miljoen in 2021, oplopend naar € 4,9 miljoen in 2024). Met gerichte keuzes doet het college voorstellen voor maatregelen die hier ook per domein zijn gepresenteerd. Voor 2021 resulteert dat, rekening houdend met de inzet van de reserves sociaal domein en financieringsstructuur, in een sluitende begroting. Voor latere jaren doet het college op dit moment tijdelijk een beroep op de algemene reserve.

Los van de problematiek van structurele aard heeft het college de incidentele noodzakelijke uitgaven van totaal circa € 2 miljoen incidenteel gedekt uit de algemene reserve.
Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de eenmalige verhoging van de deelnemersbijdrage Recreatieschap Rottemeren, diverse onderzoeken en de implementatie van het E-HRM systeem.

 

Voldoende weerstand om gezond te blijven

Op dit moment hebben we een algemene reserve met een omvang van € 68,2 miljoen. Ten opzicht van 2020 is de algemene reserve per saldo met € 38,7 miljoen gedaald. De oorzaak hiervan is de vorming van verschillende bestemmingsreserves in 2020, waaronder de reserves afschrijvingslasten, sociaal domein, financieringsstructuur en crisismaatregelen. In totaal is er in 2020 € 35,6 miljoen aan de algemene reserve onttrokken voor de vorming van bestemmingsreserves. Bestemmingsreserves behoren, net als de algemene reserve, tot het eigen vermogen van de gemeente. De vorming van de bestemmingsreserves heeft daarom geen effect op het totale eigen vermogen van onze gemeente. Daarnaast is in 2020 het jaarrekeningresultaat 2019 van € 1,8 miljoen negatief verrekend met de algemene reserve. 

Naast de algemene- en bestemmingsreserves staat nog de (onverdeelde) reserve Enecogelden van € 136,7 miljoen op de bank, die het college niet heeft betrokken bij de integrale afweging om te komen tot een sluitende begroting. Hoewel de totale onttrekking (voor 2022-2023 spreken we van ‘beklemming’) van circa € 8,9 miljoen aan de algemene reserve fors is, resteert er nog voldoende buffer.

De algemene reserve hebben wij nodig voor ons weerstandsvermogen. Dat is bedoeld om incidentele rest risico’s, die zich eventueel voordoen, financieel op te vangen. De Nota Risicomanagement en Weerstandvermogen geeft ons daarvoor het kader in de vorm van de ratio weerstandsvermogen. Eind 2020 is deze ratio 1,4 en zal bij de bovengenoemde onttrekking van € 2,3 miljoen in 2021 aan het einde van dat jaar uitkomen op 1,2. In de meerjarencijfers voorzien wij daarna een ratio van circa 1,1 in 2024. In tijden van economische neergang is een ratio onder de 1,2 passend binnen ons kader. De bijzondere omstandigheden van de coronacrisis en de nog onvoorziene gevolgen daarvan brengen voor ons allen grote onzekerheden met zich mee. Wij hebben in Lansingerland op dit moment voldoende financiële weerstand om de toekomst met vertrouwen tegemoet te zien.

Tot slot

Bij de toelichting op de programma’s en de beleidsvelden wordt uw raad meer gedetailleerd meegenomen in de problematiek en de maatregelen waarvoor het college gericht heeft gekozen.

Publicatiedatum: 30-11-2020

Inhoud